मंत्रिपरिषद का गठन और कार्य एवं शक्तियां

संविधान के अनुच्छेद 74(9) में मंत्रिपरिषद की व्यवस्था है। 44वें संविधान संशोधन के बाद इस अनुच्छेद का स्वरूप इस प्रकार है- राष्ट्रपति को अपने कार्यों का संपादन करने में सहायता और मंत्रणा देने के लिए एक मंत्रिपरिषद होगी जिसका प्रधान, प्रधानमंत्री होगा। राष्ट्रपति अपने कार्यों के निर्वहन में उसकी मंत्रणा के अनुसार चलेंगे। राष्ट्रपति मंत्रिपरिषद है उसकी मंत्रणा के पुनर्विचार की माँग कर सकते हैं। ऐसे पुनर्विचार के बाद भी मंत्रणा राष्ट्रपति को भेजी जाती है। उसे वह उसी के अनुसार स्वीकार करेंगे। संविधान के अनुच्छेद 75 में संघीय मंत्रिपरिषद के संगठन से संबंधित 6 मौलिक नियम निर्धारित किए हैं।

1. प्रधानमंत्री की नियुक्ति राष्ट्रपति के द्वारा की जाएगी और शेष मंत्रियों की नियुक्ति प्रधानमंत्री के परामर्श पर राष्ट्रपति के द्वारा की जाएगी।
2. राष्ट्रपति की इच्छा तक ही मंत्री अपने पद पर रहेंगे।
3. मंत्रिपरिषद् लोक सभा के प्रति सामूहिक रूप से उत्तरदायी होगी।
4. किसी मन्त्री के अपने पद ग्रहण करने से पहले राष्ट्रपति उससे तृतीय अनुसूची में इसके लिए दिए हुए प्रपत्रों के अनुसार पद की तथा गोपनीयता की शपथ कराएगा।
5. अगर ऐसा मंत्री जो अपनी नियुक्ति के समय संसद के किसी सदन का सदस्य नहीं होता और 6 महीने के अन्दर-अन्दर संसद के किसी भी सदन की सदस्यता प्राप्त नहीं कर सकता तो 6 महीने समाप्त होने पर वह मंत्री नहीं रह सकेगा।
6. मंत्रियों के वेतन तथा भत्ते ऐसे होंगे जैसे समय-समय पर संसद विधि द्वारा निर्धारित करे तथा जब तक संसद इस प्रकार निर्धारित न करे तब तक ऐसे होंगे जैसे कि द्वितीय अनुसूची में उल्लिखित हैं।

उक्त अनुच्छेदों को हमें संविधान के अन्य उपबंधों, संविधानिक अभिसमयों और उच्चतम न्यायालय के निर्णयों के प्रकाश में लेना चाहिए।

1. अनुच्छेद 75 (1) के अनुसार प्रधानमंत्री की नियुक्ति यद्यपि राष्ट्रपति करता है किन्तु इस मामले में वह कदाचित ही अपने स्व-विवेक का प्रयोग कर सकता है। प्रधानमंत्री की नियुक्ति में मनमानी नहीं की जा सकती क्योंकि राष्ट्रपति को ऐसे व्यक्ति को प्रधानमंत्री चुनना है जो लोक सभा के बहुमत दल का नेता हो। अनुच्छेद 75(3) के अनुसार मंत्रिपरिषद लोक सभा के प्रति सामूहिक रूप से उत्तरदायी है। इसका अर्थ भी यही है कि कोई ऐसा ही व्यक्ति प्रधानमंत्री नियुक्त किया जाना चाहिए जिसे लोक सभा के बहुमत का विश्वास प्राप्त हो।
2. राज्य सभा के सदस्य को भी प्रधानमंत्री नियुक्त किया जा सकता है, बशर्ते कि उसे लोक सभा के बहुमत का विश्वास प्राप्त हो और वह बहुमत उसे अपना नेता चुने।
3. साधारण परिस्थितियों में तो राष्ट्रपति के लिए प्राय: यह सन्देह करने की गुंजाइश नहीं होती कि किस व्यक्ति को प्रधानमंत्री नियुक्त किया जाए। लेकिन विशेष परिस्थितियों में ऐसे अवसर उपस्थित हो सकते हैं जब राष्ट्रपति को प्रधानमंत्री की नियुक्ति में अपने विवेकाधिकार का प्रयोग करने की स्वतंत्रता मिल जाए। यदि लोक सभा में किसी को भी बहुमत प्राप्त न हो तो राष्ट्रपति किसी भी दल के नेता को मंत्रिपरिषद बनाने के लिए आमन्त्रित कर सकता है, बशर्ते कि उसे यह संतोष हो कि वह व्यक्ति मंत्रिपरिषद का निर्माण कर सकेगा। पर ऐसी परिस्थिति में भी राष्ट्रपति निर्माण कर सकेगा। पर ऐसी परिस्थिति में भी राष्ट्रपति को स्व-विवेक के प्रयोग का अवसर संभवत: कम ही प्राप्त होगा क्योंकि प्राय: कर्इ दल मिलकर अपना नेता पहले ही चुन लेते हैं और इस तरह से लोक सभा के बहुमत का विश्वास प्राप्त हो जाता है। राष्ट्रपति को स्व-विवेक के प्रयोग का दूसरा अवसर तब मिलता है, जब बहुमत का उपभोक्ता प्रधानमंत्री स्वयं त्याग-पत्र न देख पाता। इस स्थिति में राष्ट्रपति किसी प्रभावशाली व्यक्ति को मंत्रि-परिषद् निर्माण के लिए आमन्त्रित कर सकता है।
4. मंत्रि-परिषद् के अन्य सदस्य प्रधानमंत्री की सलाह पर राष्ट्रपति द्वारा नियुक्त किए जाते हैं। प्रधनमंत्री की इच्छा के विरूद्व राष्ट्रपति किसी मंत्रि को पदच्युत नहीं कर सकता।
5. मंत्री संसद के सदस्य होते हैं और लोक सभा के प्रति सामूहिक रूप से उत्तरदायी होते हैं। इसका स्वाभाविक निष्कर्ष यह है कि मन्त्रिगण जो कुछ भी राष्ट्रपति के नाम में करते हैं, उसके लिए वे संसद के सामने उत्तरदायी होते हैं। वे अपने किसी अवैध तथा असंवैधानिक कार्य के लिए राष्ट्रपति के आदेश की आड़ नहीं ले सकते।

मंत्रिपरिषद का आकार और रचना

इस के आकार और रचना से संबंधित कोई औपचारिक नियम नहीं हैं। इस में किस को इससे लेना है यह प्रधानमंत्री पर निर्भर होता है। सामान्य रूप में इस में 50 से 80 मंत्री होते हैं। उनको निम्नलिखित श्रेणियों में बांटा जाता है। अब यह एक कानून है कि मंत्रि-परिषद् में लोक सभा की सदस्य संख्या के 15 प्रतिशत से अधिक मंत्री नियुक्त नहीं किए जा सकते।

1. केबिनेट मंत्री - इनकी संख्या 15 से 20 के बीच होती है। इनके समूह को केबिनेट कहा जाता है जो मंत्रि-परिषद् की नीति-निर्माण और निर्णय-निर्माण करने वाला एक शक्तिशाली भाग होता है। उसमें सत्ताधारी दल। दलों के प्रमुख नेता होते हैं, वे प्रधानमंत्री के नजदीकी होते हैं। इनके पास महत्त्वपूर्ण विभाग होते हैं।

2. राज्य मंत्री - वह दूसरी श्रेणी के मंत्री होते हैं जो केबिनेट के सदस्य नहीं होते। एक राज्यमंत्री या तो किसी छोटे विभाग का स्वतंत्र रूप में चार्ज संभालता है या उसको एक केबिनेट मंत्री से जोड़ दिया जाता है। गृह विभाग, विदेशी मामले, रक्षा हित, कृषि, मानव संसाधन जैसे विभागों में 2 या 3 राज्य मंत्री होते हैं जबकि हवाई यात्रा, सूचना और प्रसारण, श्रम, रेलवे, लोक कल्याण, जमीनी यातायात और कपड़ा जैसे विभागों के मुखिया राज्य मंत्री होते हैं। ऐसे मंत्री केवल उस समय ही केबिनेट की बैठकों में भाग लेते हैं जब उनको इससे संबंधित प्रधानमंत्री के द्वारा विशेष रूप में केबिनेट की किसी बैठक में भाग लेने का निमन्त्रण दिया जाता है।

3. उप-मंत्री - वे सहायक मन्त्री होते हैं जिनको केबिनेट मन्त्रियों या राज्य मन्त्रियों से जोड़ा जाता है। कोई भी उप-मंत्री किसी भी विभाग का स्वतंत्र रूप में चार्ज नहीं संभालता। उसका कार्य उस मन्त्री की सहायता करना होता है जिसके अधीन वह कार्य करता है। उसको मुख्य रूप में अपने विभाग से संबंधित प्रश्नों के संसद में दिए जाने वाले उत्तर तैयार करने और संसद में में सरकारी बिल पास करवाने की प्रक्रिया में सहायता करने का उत्तरदायित्व सौंपा जाता है।

4. संसदीय सचिव - ये न तो मंत्री होते हैं और न ही उनकी कोर्इ प्रशासनिक कार्य सौंपा जाता है। उनका एक मात्र कार्य मन्त्रियों की संसद में सहायता करना होता है। उनका कोर्इ वेतन नहीं होता। संसदीय सचिव का पद एक ऐसा पद है जो भविष्य के मन्त्रियों को प्रशिक्षण देने के लिए प्रयोग किया जाता है।

5. उप-प्रधानमंत्री का पद - इन 4 श्रेणियों के अतिरिक्त भारतीय केबिनेट प्रणाली में 1950 से लेकर अब तक कई बार उप-प्रधानमंत्री का पद विद्यमान रहा है। आरंभ में सरदार बल्लभ भाई पटेल ने पंडित जवाहर लाल नेहरू की मंत्रि-परिषद् में मोरार जी देसाई को उप-प्रधानमंत्री बनाया था। पिफर 1969 में उनके त्याग-पत्र के पश्चात यह पद रिक्त रहा। 

1977 में श्री मोरार जी देसाई के मंत्री-मंडल में दो उप-प्रधानमंत्री थे : चौधरी चरण ¯सह और बाबू जगजीवन राम। इसके पश्चात् न ही चरण ¯सह की मंत्रिपरिषद जो केवल 6 महीने सत्ता में रही और न ही श्रीमती इन्दिरा गांधी की मंत्रि-परिषद् (1980-84) में उप प्रधानमंत्री का रहा। 

प्रधानमंत्री श्री राजीव गांधी (नवम्बर 1984 से नवम्बर 1989) ने भी उप-प्रधानमंत्री नियुक्त नहीं किया था। परन्तु प्रधानमंत्री वी.पी. सह 1989-90) और प्रधानमंत्री चन्द्रशेखर समय श्री देवी लाल उप-प्रधानमंत्री रहे।

संविधान के अनुसार उप-प्रधानमंत्री के पद की व्यवस्था नहीं की गई है। इसमें केवल इतना ही कहा गया है कि प्रधानमंत्री के नेतृत्व में एक मंत्रि-परिषद् होगी… और यह अपनी इच्छा पर निर्भर होता है या दल राजनीति का दबाव होता है कि मंत्रि-परिषद् में उपप्रधानमंत्री का पद स्थापित किया जाये या नहीं।

मंत्री परिषद का कार्यकाल

संविधान के अनुसार मन्त्री राष्ट्रपति के प्रसाद पर्यन्त अपने पदों पर रहेंगे, परन्तु यह उपबन्ध औपचारिक है। वास्तविकता यह है कि मंत्रि-परिषद् का कार्यकाल उस समय तक जारी रहेगा जब तक कि उसे लोक सभा के बहुमत का समर्थन प्राप्त है। लोक सभा भंग हो जाने पर तथा नयी लोक सभा बनने पर नये मंत्रिमण्डल का निर्माण होता है।

मंत्रिपरिषद और मंत्रिमंडल में अंतर

संविधान के अनुच्छेद 74 में केवल मंत्रि-परिषद् की व्यवस्था है और केबिनेट का कोई वर्णन नहीं है। केबिनेट एक अतिरिक्त संवैधानिक संस्था है। यह मंत्रिपरिषद का एक भाग है जिसमें 15 से 20 तक उच्च स्तर के मंत्री ही शामिल होते हैं। इन मंत्रियों तक उच्च स्तर के मंत्री ही शामिल होते हैं। इन मंत्रियों को केबिनेट मंत्री कहा जाता है। तथा ये मिलकर साझे रूप में नीति-निर्माण का कार्य प्रधानमंत्री के नेतृत्व में करते हैं। केबिनेट के द्वारा लिए गये निर्णयों को सदैव ही मंत्रिपरिषद के निर्णयों के नाम से पुकारा जाता है और सभी मंत्रियों का यह कर्तव्य होता है कि वे उन निर्णयों का समर्थन करें। प्रत्येक असहमति रखने वाले मंत्री को अपना पद छोड़ना पड़ता है जैसा कि अगस्त 1991 में श्री राममूर्ति ने किया था। मंत्रिपरिषद वास्तव में भारतीय राजनीतिक प्रणाली में शक्ति का वास्तविक केन्द्र होती है। मंत्रिपरिषद और मंत्री-मंडल में अन्तर है-

1. केबिनेट मंत्रिपरिषद का भाग है। मंत्रिपरिषद एक बड़ी संस्था है जबकि केबिनेट छोटी, परन्तु यह मंत्रिपरिषद का सबसे महत्त्वपूर्ण और शक्तिशाली भाग होती है।
2. सभी मंत्री मिलकर मंत्रिपरिषद बनाते हैं, जबकि केबिनेट में 15 से 20 तक उच्च स्तर के महत्त्वपूर्ण मंत्री होते हैं जिनको केबिनेट मंत्री का स्तर मिला होता है।
3. प्रधानमंत्री की अध्यक्षता के अधीन केबिनेट की बैठकों, जो निरन्तर (कम-से-कम सप्ताह में एक बार) होती है, में केवल केबिनेट मंत्री केबिनेट मंत्री ही भाग लेते हैं। दूसरे मंत्री केबिनेट की बैठक में तभी भाग लेते हैं जब प्रधानमंत्री के द्वारा विशेष रूप में उनको ऐसा करने के लिए कहा जाए। पूर्ण मंत्रिपरिषद की बैठक बहुत ही कम होती है।
4. नीति-निर्माण करना केबिनेट का कार्य होता है, मंत्रि-परिषद् का नहीं।
5. अनुच्छेद 74 के अनुसार संविधान में मंत्रिपरिषद की व्यवस्था है केबिनेट की नहीं। केबिनेट का संगठन और कार्य करने ढंग संसदीय प्रणाली की परम्पराओं पर निर्भर रहता है। तकनीकी रूप में केबिनेट एक अतिरिक्त सम्वैधानिक संस्था है, लेकिन भारतीय राजनीतिक प्रणाली की एक सबसे अधिक शक्तिशाली संस्था है।

मंत्रिपरिषद के कार्य एवं शक्तियां

1. मंत्रिपरिषद के नीति निर्धारण का कार्य - केबिनेट अथवा मंत्रिमण्डल का सबसे उल्लेखनीय कार्य शासन की आन्तरिक तथा विदेश नीति का निर्माण करना है। संसदीय पद्वति के अनुसार, केबिनेट को अपनी नीतियों का संसद द्वारा अनुमोदन कराना पड़ता है। संसद यदि केबिनेट की नीतियों को अस्वीकार कर दे तो मंत्रि-मण्डल को त्यागपत्र देना होता है। केबिनेट का लोक सभा का विश्वास प्राप्त होने का यही अभिप्राय है।

2. मंत्रिपरिषद के कार्यपालिक सम्बन्धी कार्य - यद्यपि संविधान के द्वारा कार्यपालिक शक्तियाँ राष्ट्रपति में निहित की गयी है, परन्तु व्यवहार में इन शक्तियों का प्रयोग मंत्रि-मण्डल द्वारा ही किया जाता है। मंत्रि-मण्डल ही इन कार्यों के लिए सामूहिक रूप से लोक सभा के प्रति उत्तरदायी होता है। प्रत्येक मंत्री भी किसी एक अथवा एक से अधिक विभागों का अध्यक्ष होता है।

3. मंत्रिपरिषद के कानून-निर्माण सम्बन्धी कार्य - संसद में महत्त्वपूर्ण विधेयक मंत्रियों द्वारा ही पेश किए जाते हैं। इन विधेयकों को औपचारिक वाद-विवाद के बाद प्राय: स्वीकार कर लिया जाता है। प्रदत्त व्यवस्था (Delegated Legistation) के द्वारा भी मंत्रि-मण्डल विधि-निर्माण में संसद का नेतृत्व करता है। संसद को तो इतना समय नहीं मिल पाता कि वह प्रत्येक कानून पर विस्तारपूर्वक विचार करे। अत: संसद द्वारा पारित कानून को मंत्रि-परिषद् ही व्यावहारिक रूप देती है।

4. मंत्रिपरिषद के वित्तीय कार्य - राष्ट्र की आख्रथक नीति का निर्धारण भी मन्त्रि-मण्डल ही करता है। वित्तमंत्री प्रत्येक वित्तीय वर्ष के आरम्भ में उस वर्ष के अनुमानित आय-व्यय का विवरण (बजट) संसद के समक्ष पेश करता है। बजट को पास कराने का उत्तरदायित्त्व मंत्रि-मण्डल के उफपर ही है। यदि संसद बजट को अस्वीकार कर देती है तो मंत्रि-मण्डल को त्यागपत्र देना पड़ता है। परन्तु व्यवहार में बजट को संसद द्वारा स्वीकार कर लिया जाता है। अन्य वित्त विधेयक भी लोक सभा में मंत्रियों द्वारा ही रखे जाते हैं।

5. मंत्रिपरिषद के विविध कार्य - मंत्रि-मण्डल के कुछ अन्य कार्य इस प्रकार हैं-

1. महत्त्वपूर्ण पदों पर नियुक्तियों करना, जैसे-राज्यों के राज्यपाल, सर्वोच्च व उच्च न्यायालयों के न्यायाधीश, एटॉर्नी जनरल, सेनापति आदि। यद्यपि संविधान द्वारा इन नियुक्तियों का अधिकार राष्ट्रपति को है, परन्तु व्यवहार में ये नियुक्तियाँ मन्त्रि-मण्डल द्वारा ही होती हैं। मन्त्रि-मण्डल द्वारा इन पदों पर जिन व्यक्तियों की सिफारिश की जाती है, राष्ट्रपति उन्हें स्वीकार कर लेता है तथा इस आशय की घोषणा कर देता है।
2. अपराधियों को क्षमा प्रदान करना।
3. विभिन्न सेवाओं के लिए उच्च पदक देना।
4. संविधान में संशोधन सम्बन्धी प्रस्ताव रखना और उन्हें स्वीकृति देना।
5. युद्व और शान्ति की घोषणा।
6. राष्ट्रपति की आपातकालीन शक्तियों का प्रयोग। टास्क मंत्रि-मण्डल की शक्तियों का उल्लेख कीजिए।

6. मंत्री परिषद की असीमित शक्तियाँ - भारतीय राजनीतिक व्यवस्था के अन्तर्गत संघीय अथवा केन्द्रीय परिषद् सरकार का सर्वाधिक शक्तिशाली अंग है। संविधान के अन्तर्गत यद्यपि सैद्वांतिक तौर पर संसद का मंत्रि-परिषद् पर नियंत्रण रहता है, परन्तु व्यवहार में संसद मंत्रिपरिषद के इशारों पर ही कार्यकरती है। लोक सभा में बहुमत के बल पर मंत्रिपरिषद अपने सभी निर्णयों पर संसद की मुहर लगवा लेती है। इसलिए विद्वानों ने कहा है कि संसद की सर्वोच्चता का सिद्वान्त केवल दिखावा है तथा इसकी आड़ में मंत्रि-मण्डल की तानाशाही स्थापित हो गयी है। मंत्रिपरिषद के तानाशाही के पीछे लोक सभा में सत्तारुढ़ दल को प्रबल बहुमत होना है।

मंत्रिपरिषद की इस तानाशाही को केवल जागरुक जनमत ही रोक सकता है। कोर्इ भी मंत्रिपरिषद यह नहीं चाहेगा कि देश का जनमत उसके विरुद्व हो तथा आगामी चुनावों में उसे पराजय का सामना करना पड़े। हाल ही में न्यायपालिका ने भी मंत्रिपरिषद की तानाशाही पर अंकुश के रूप में कार्य करना प्रारम्भ कर दिया है।